信访事项“三级终结”与“终而不结”现象的几点思考

蚂蚁王子

信访事项“三级终结”是信访实务中一个通常说法，在《信访条例》中并未出现该字眼，这一说法与《信访条例》规定的办理、复查、复核三级程序有关。本文就信访事项“三级终结”的相关内容和防止产生“终而不结”的现象做了几点思考，供大家参考。 　   一、《信访条例》关于三级程序的定义 办理程序：《信访条例》第33条：“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”上述规定表明，信访事项的一般办结期限是60日，最长期限是90日。法律、行政法规另有规定的，从其规定。 　　 复查程序：《信访条例》第34条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”上述规定表明，如果上访人在法定期限内提出复查请求，复查法定期限为30日。 　   复核程序：《信访条例》第35条第1款：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”上述规定表明，如果上访人在法定期限内提出复核请求，复核法定期限为30日。 　　 《信访条例》第35条第3款：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”上述规定表明，信访事项经过复核程序，即终结。 　　 以上就是信访实务中通常所称的“三级终结”，即办理、复查、复核三级终结。 　　 二、信访实务中对“三级终结”的不同理解 　　 对“三级终结”的理解主要有两种：一是自然终结﹢宣告终结；二是宣告终结。 　　 自然终结﹢宣告终结：持此种观点的把信访事项的终结分为4种情形： 　　 1、参照《信访条例》第33条、第34条规定，信访事项进入办理程序后，信访人自收到书面答复之日起30日内未提出复查请求的，该处理意见为信访事项的最终办理意见，信访事项视为终结。 　　 2、参照《信访条例》第33条、第35条规定，信访事项进入复查程序后，信访人自收到书面复查意见之日起30日内未提出复核请求的，复查意见为信访事项的最终办理意见，信访事项视为终结。 　　 3、信访事项2005年5月1日前已办结，没有新的事实和理由的。 　　 4、参照《信访条例》第35条规定，信访人在法定期限内履行了复查、复核程序，复核机关按法定程序出具的复核意见为信访事项的最终办理意见，并告知信访人信访事项终结。 　　 前3种情形为自然终结，即信访人未在法定的期限内提出复查复核请求，信访事项自然而然被终结。第4种情形则为宣告终结。 　　 宣告终结：《信访条例》第33条、34条没有“不再受理”的明确规定，只有第35条第3款有“不再受理”规定。复核意见作为信访终结意见，是《信访条例》明确规定的，因此属于宣告终结，即强制终结。 　　 目前，许多地方出现一种现象：一方面，有关部门千方百计把信访人引入“三级终结程序”，试图通过复核终结该信访事项；如市政府已对某县某改制职工群体的问题复核完毕，但该县2016年又对其中一缠访人邱某重启办理、复查程序，以期市政府复核予以终结。另一方面，有的信访人千方百计躲避复核程序，以图延续信访行为。 　　 但在实际工作中，有的信访人虽然超出法定期限提出复查、复核请求，为了达到停访息诉的目的，有的地方和部门还会继续受理信访人提出的请求。特别是有的基层在信访人超期近2年未提出复查申请但仍不断上访的情况下，仍动员信访人申请复查并予以受理，以求将该信访事项终结。如某县罗某反映其祖上遗留下来的房产未安置补偿的信访事项，2014年6月办理单位已经出具答复意见书，为了进程序，2015年1月办理单位再次出具答复意见书，而答复内容却没有什么变化。 　　 三、“终而不结”现象的主要表现形式和原因分析 　　 无论是自然终结﹢宣告终结，还是宣告终结，都难以阻止有的信访人继续上访反映已经终结的信访事项。尽管信访事项在信访程序上已经终结，但有的信访人并没有停访息诉，而是继续向有关机关和部门上访反映诉求，而且有的行为会更加激烈。这是当前信访工作面临的一个重要而艰巨的任务。 　　  “终而不结”的表现形式主要有五种： 　　 1、信访人收到信访办理、复查意见，在法定期限内未提出复查、复核申请，信访事项自然终结，但此后又重新提出复查、复核申请。 　　 2、信访人不服信访办理、复查意见，在法定期限内不依法申请复查、复核，却就同一信访问题向同一机关或上级机关要求重新处理，甚至超出提出复查、复核申请的法定期限后，继续上访反映同一信访问题。 　　 3、信访人不服信访复核意见，继续上访反映同一信访事项，甚至越级上访，要求重新处理。 　　 4、信访人未明确表态服不服信访复核意见，但其知道再去反映已经终结的信访事项也于事无补，而是找出另外的信访事项，继续上访，甚至再次走复查复核程序。 　　 5、信访人已经表示接受、服从信访办理、复查、复核意见，但由于后来主观心理、客观条件或者法规政策环境的变化，又对同一信访事项提出新的要求。 　　 有的“终而不结”信访人有到重要敏感地区上访，甚至采取围堵、冲击政府机关、拦截领导车辆、堵塞交通、自伤自残等过激行为。 　　  “终而不结”现象的原因分析： 　　 造成“终而不结”的原因是多方面的，主要有以下4点： 　　 1、信访事项本身的原因。一是许多案件由于时间跨度大、涉及面广、案情复杂等原因，处理难度大，解决成本高，难以做到真正终结；二是有些问题虽然部分合情合理，但政策规定不明确，导致信访问题的处理、复查、复核缺乏依据，只能变通处理，难以做到真正终结。三是有的普遍性、政策性、群体性的问题，涉及到顶层制度设计或建立健全相关的政策制度，解决的难度非常大，只能逐步解决。 　　 2、相关行政机关的原因。主要表现在：一是信访终结工作不规范，一些复查、复核机关不负责任，为了走程序而走程序，不调查、不分析、不讲理由，出具的答复意见书让信访人难以信服；如某县一相邻权纠纷，县政府的复查意见书中对四址的描述多次用到“似乎、大概、可能”等字眼。二是信访事项的处理意见缺乏权威性，落实不到位，有的在落实过程中还变相抵制；如有的县一听说要撤销县政府的复查意见，就找出会引起攀比、甚至翻烧饼等理由来要求上级不能撤销。三是不应用信访回复来处理的争议用信访回复来处理。如某区苏某反映其与邻居的宅基地使用权、相邻权争议，对国土部门土地登记行政行为不服，但国土部门用信访回复的形式对其回复，而应该用行政裁定等法定程序对其反映的诉求进行处理。四是对信访终结工作有畏难情绪，担心因出具终结意见未达到预期效果，而承担相关责任；五是处理信访人问题目光短浅，只求息事宁人，不顾法律、政策规定，乱开口子、乱许愿，引发新的问题。 　　 3、信访人自身的原因。主要表现在：一是法制意识淡薄。有的信访人不知法、不懂法，片面理解甚至歪曲法律、政策，仅凭自己的感觉与好恶看待问题。二是心理预期过高。有的信访人提出的要求不合理或者不合法，甚至明知不符合法律、政策规定，想通过上访获得额外利益。三是将信访当成了谋生的手段，甚至以信访之名牟利。四是对基层抱有很强的不信任感。 　　 4、制度机制的原因。一是《信访条例》关于信访事项办理程序的规定没有完备的操作规程，导致各级各部门在实施过程中运用的方式方法不统一，甚至与有关法规相抵触。二是缺乏推动信访人停访息诉的后续工作机制，对不服信访终结意见的信访人说服教育、心理疏导、帮扶救助等相关措施没有跟上。三是缺乏有效的信访信息共享、交流机制，信访人与有关行政机关之间信息不对称，导致已经终结的信访事项重复受理。 　　 四、防止产生“终而不结”现象的几点思考 　　 1、按照“法治信访”的要求，实行诉访分离。在信访工作中要依照有关法律、行政法规和规范性文件规定，实行诉访分离，坚持法定途径优先原则；即对于公民、法人或者其他组织反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，受理审查时要仔细甑别，对依法应当通过信访渠道以外的既有法定途径解决的，应当通过耐心细致的思想工作和说服劝导，依法导入相应途径按程序办理。 　　 2、动员社会各方力量，加大源头治理力度。一是加强信访人的法制宣传和思想政治教育工作，帮助和促进信访人学法、知法、懂法，并自觉守法，提高信访人的法律素质；二是行政机关要严格依照法律法规和政策办事，杜绝因超出政策范围满足信访人诉求，防止其产生侥幸心理，引发纵向或横向攀比；三是建立健全科学、民主的政策制定和决策机制，保持政策的连续性、稳定性和关联性，减少因政策变动引发新的问题。 　　 3、完善信访终结制度，确保信访终结意见的公正权威。一是完善“三级终结”的机制，尽快确立科学、合理的终结程序规范；二是统一办理的要求，特别要建立办理、复查、复核意见书说明理由制度，即出具的办理或者复查复核意见中，必须有合法有效的证据、清晰明了的事实、准确适当的法律，并应当以明晰的语言显示出推理论证的逻辑与过程。三是信访终结，不仅要考虑法律后果，还要考虑到社会效果。特别是对基层实体处理有瑕疵、甚至不到位的情况下，多做协调工作，尽可能促成政府与信访人达成和解，使信访人诉求得以解决，从而撤回复查复核申请，达到“事要解决、停访息诉”的社会效果。如某县七个系统企业改制后，政府未完全兑现改制时的承诺，造成信访人不服县政府的复查意见，向市政府申请复核。经复核小组多次艰苦地与该县做工作，最终促成县财政将所需的700多万资金分批拨付，解决了信访人的合理诉求，使这一群体性信访案件得以妥善解决。 　　 4、做好善后工作，促使信访人停访息诉。一是明确责任主体的责任，加大督查督办力度，推动信访事项的处理意见落到实处。二是建立健全信访终结后续工作机制，做好信访人的思想教育、法制教育、疏导感化和帮扶救助等一系列工作，而不是简单地一终了之。三是加强终结信息互联互通，实现信息互通、资源共享，提高工作效能，真正做到已经终结的信访事项不再受理，不再转交办和通报、考核。 （作者：江西省赣州市信访局 复查复核科科长 刘晓卫）